Afscheidscollege ’Grenzen aan geknoei’: naar oprechte erkenning van de natuur in recht, beleid en uitvoering

16 January 2023

Op 19 januari 2023 zegt hoogleraar Natuurbeschermingsen waterrecht Kees Bastmeijer Tilburg University officieel gedag met het afscheidscollege ’Grenzen aan geknoei’. Daarin pleit hij voor een einde aan de praktijk van overheden en bedrijven om het natuurbeschermingsrecht creatief uit te leggen en toe te passen voor sociaal-economische belangen, waardoor natuurdoelen niet gehaald worden. Bastmeijer is sinds 1 september 2022 directeur van het Arctisch Centrum en hoogleraar Arctische en Antarctische Studiën aan de Rijksuniversiteit Groningen.

De titel ’Grenzen aan geknoei’ is gebaseerd op het bekende 50 jaar oude rapport van de Club van Rome, ’Grenzen aan de groei’. Centrale boodschap van dat rapport was dat we grenzen moeten stellen aan ons voortdurend groeiend gebruik van natuurlijke hulpbronnen en de vervuiling omdat we anders de grenzen van wat de aarde aankan overschrijden. Sinds het verschijnen van dit rapport is er een enorm complex van verdragen, EU-richtlijnen en nationale wetten ontwikkeld om de natuur te beschermen, maar vrijwel alle doelstellingen van dit recht zijn niet gehaald.

In theorie is dit vreemd, stelt Bastmeijer: het recht reflecteert namelijk een steeds groenere mens-natuur-relatie en de doelstellingen en verplichtingen zijn ambitieus. Sinds 1972 zien we in het recht zelfs een expliciete erkenning van de intrinsieke waarde van natuur. Wanneer we naar de praktijk kijken is het echter aanzienlijk minder vreemd dat we de natuurdoelstellingen niet halen.

Systematisch geknoei

’Grenzen aan geknoei’ duidt op een praktijk van overheden en bedrijven (en voor hen werkende juristen), gericht op het creatief uitleggen en toepassen van het natuurbeschermingsrecht die gunstig uitpakt voor sociaal-economische belangen, maar die de realisatie van de natuurdoelen uitstellen of onmogelijk maken, aldus Bastmeijer. De term ’geknoei’ verwijst daarbij niet naar onwetendheid of klungeligheid maar naar zeer geavanceerde, slimme en goed onderbouwde juridische benaderingen die expliciet bedoeld zijn om de scherpe randjes van het natuurbeschermingsrecht te vijlen.

Aan de hand van een groot aantal voorbeelden laat Bastmeijer zien dat het niet gaat om incidenten, maar om grootschalig en systematisch geknoei door meerdere overheidsniveaus op vele milieudossiers. De vele tientallen voorbeelden hebben betrekking op alle schakels van de ’reguleringsketen’: slimme benaderingen in de wetgeving, in beleid en de uitvoeringspraktijk. Enkele voorbeelden uit Bastmeijers lijst:

Jacht mogelijk maken op bedreigde (rode lijst) soorten;
Niet naleving van verplichtingen inzake actief natuurherstel (bijv. door herintroductie);
Bij isolatie van huizen geen maatwerk willen verrichten zodat er veel schade aan al bedreigde vleermuispopulaties wordt veroorzaakt;
Het decennialang onvoldoende beschermen van nesten en gebieden van weidevogels;
Het voor bezorgde burgers onmogelijk maken om bij de rechter op te komen van bedreigde natuur wanneer die natuur niet heel dicht bij hun woonhuis is gelegen;
Soorten die in het verleden in Nederland zijn uitgestorven maar weer in onze natuur voorkomen lange tijd (soms meer dan 15 jaar) geen gebiedenbescherming bieden (bijv. de otter);
Inperking van de vergunningplicht zodat via ’intern saldering’ bedrijfsuitbreidingen zonder vergunning kunnen plaatsvinden;
Vrijstellingen voor stikstofuitstotende activiteiten in de wet opnemen terwijl vooraf helder is dat dit strijdig is met het EU-recht;
Maatregelen om stikstofuitstoot te verminderen niet ten goede laten komen van de natuur maar vooral gebruiken voor het mogelijk maken van nieuwe stikstofuitstotende activiteiten (bijv. extern salderen: opkoop van vergunningen ten behoeve van nieuwe activiteiten);
Bij ingrepen in de natuur wettelijk vereiste compensatie beloven maar die nooit uitvoeren;
Het niet waarborgen van onafhankelijkheid van beoordelingen van de mogelijke ecologische effecten van nieuwe menselijke activiteiten;
Het onvoldoende beoordelen van cumulatieve effecten bij de beoordeling van Natura 2000-vergunningen;
Het niet willen ingrijpen in bestaande schadelijke landbouwen visserijpraktijken;
Het expliciet toestaan van het in het milieu brengen van persistente (niet afbreekbare) chemische stoffen (PFAS, bestrijdingsmiddelen, e.d.);
Het zonder grondig onderzoek direct afwijzen van een Rights of Natura-benadering, zoals deze in veel andere landen inmiddels is ontwikkeld.

Deze en vele andere voorbeelden staan volgens Bastmeijer niet op zichzelf maar ’cumuleren’: de optelsom van deze praktijken beperkt de effectiviteit van natuurbescherming en omdat de bestuursrechter veel van de benaderingen accepteert, er weinig toezicht en handhaving plaatsvindt, en de weg naar het EU Hof van Justitie niet voor iedereen openstaat en vele jaren duurt, zijn er bovendien weinig correctiemechanismen.

’Grenzen aan geknoei’

Met deze praktijk lopen we volgens Bastmeijer tegen grenzen aan, waaronder grenzen in het beschikbaar houden van belangrijke ecosysteemdiensten en grenzen aan onze sociaal-economische ambities: we halen veel natuurdoelen niet waardoor het recht blijft knellen. Door natuurverslechtering moet zelfs ingegrepen gaan worden in bestaande vergunningen. Het stikstofdossier laat dit zien, maar ook bij andere dossiers (andere bronnen van natuuraantasting, grondwater, oppervlaktewater) gaan we tegen grenzen aanlopen.

Hoe verder?

Bastmeijer acht fundamentele veranderingen onontkoombaar om de natuur ’recht te doen’ en niet steeds tegen grenzen aan te lopen. Het voortdurend trucjes verzinnen moet stoppen, de onafhankelijkheid van beoordelingen van ecologische effecten moet worden gewaarborgd, de bestuursrechter moet bij de uitleg van nationaal recht beter doorkijken naar doelen en verplichtingen van verdragen en EU-recht, het voorzorgbeginsel moet conform het EU-recht de basis gaan vormen voor de uitleg en toepassing van het recht, en toezicht en handhaving moeten worden verbeterd. Om de decennialange veroorzaking van natuurschade recht te trekken zou de Nederlandse overheid ook het voorstel van de Europese Commissie voor een natuurherstelverordening moeten omarmen. Zo worden de verplichte natuurdoelen eerder gehaald en lopen we minder snel tegen juridische procedures en grenzen aan.